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关于认真做好农村土地承包经营权确权登记颁证工作的意见
2015-03-21 09:19:14 来源：征地拆迁专家律师李增亮
农业部、中央农村工作领导小组办公室、财政部、国土部、国务院法制办、国家档案局
关于认真做好农村土地承包经营权确权登记颁证工作的意见
农经发〔2015〕2号
按照2015年中央1号文件和《中共中央办公厅 国务院办公厅印发〈关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见〉的通知》（中办发〔2014〕61号）有关精神要求，现就认真做好农村土地承包经营权确权登记颁证工作提出如下意见。
一、进一步统一思想认识
以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制是我国农村的基本经营制度，近年来，各地围绕坚持和完善这一制度，按照有关法律政策要求，积极开展土地承包管理服务工作，保持了现有土地承包关系的稳定，为发展现代农业、维护农村稳定奠定了坚实的制度基础。但是，随着工业化、信息化、城镇化和农业现代化深入发展，因历史原因形成的承包地块面积不准、四至不清等问题逐渐显现，成为制约农业适度规模经营和“四化”同步发展的突出问题，必须高度重视，认真加以解决。
农村土地承包经营权确权登记颁证是集中开展的土地承包经营权登记，是完善农村基本经营制度、保护农民土地权益、促进现代农业发展、健全农村治理体系的重要基础性工作，事关农村长远发展和亿万农民切身利益。开展这项工作，有利于强化对农民土地承包经营权的物权保护，稳定农民土地经营的预期，增加农民的财产性收入；有利于保持土地承包关系稳定，激发农村生产要素的内在活力，促进土地经营权流转，发展农业适度规模经营；有利于完善农村社会管理，妥善解决土地承包的突出问题，促进农村社会和谐稳定，推进城乡发展一体化。各地区、各部门要进一步统一思想认识，站在战略和全局的高度，把它作为全面深化农村改革的重要任务，作为一件非做不可，必须做好的大事，从农村的实际出发，深刻认识开展土地承包经营权确权登记颁证工作的重大意义，自觉把思想和行动统一到中央的决策部署上来，以高度的政治责任感和历史使命感做实做细这项工作。
二、进一步明确总体要求
开展农村土地承包经营权确权登记颁证工作，必须准确把握中央关于全面深化农村改革的精神，坚持和完善农村基本经营制度，按照保持稳定、依法规范、民主协商、因地制宜的原则，采取中央统一部署、地方全面负责的办法，积极稳妥地推进。要通过确权登记颁证，解决好承包地块面积不准、四至不清、空间位置不明、登记簿不健全等问题，为开展土地经营权流转、调处土地纠纷、完善补贴政策、进行征地补偿和抵押担保提供重要依据；要通过确权登记颁证，建立涉及土地承包经营权的设立、转让、互换、变更、抵押等内容的登记制度，确认农户对承包地的占有、使用、收益等各项权利，强化对土地承包经营权的物权保护；要通过确权登记颁证，建立健全土地承包经营权信息应用平台，实现对土地承包合同、登记簿和权属证书管理的信息化，加强土地承包经营权确权登记成果的应用，方便群众查询，利于服务管理，更好地服务于现代农业和新农村建设。
各地要按照中央要求，在稳步扩大试点的基础上，用5年左右时间基本完成土地承包经营权确权登记颁证工作。要结合当地实际，科学制定工作方案，明确时间表和路线图，先易后难，试点先行，分期分批地推进，既不能急于求成，也不要等待观望，确保进度服从质量。对一些试点工作有基础的地区，要认真总结经验，加强监督检查，抓紧健全制度，为整体推开创造条件；对一些先期已开展过确权登记颁证工作的地方，可以对照这次土地承包经营权确权登记颁证要求，本着缺什么、补什么的原则进行完善；对一些少数民族及边疆地区，可以在确保社会稳定的前提下，从当地实际出发，合理安排时间进度。
2015年继续扩大试点范围，在2014年进行3个整省和27个整县试点的基础上，再选择江苏、江西、湖北、湖南、甘肃、宁夏、吉林、贵州、河南等9个省（区）开展整省试点。其他省（区、市）根据本地情况，扩大开展以县为单位的整体试点。
三、进一步把握政策原则
开展农村土地承包经营权确权登记颁证工作，政策性、专业性强，既要解决问题，又要防止引发矛盾，必须把握好政策原则，得到群众认可，经得起历史检验。
（一）坚持稳定土地承包关系。开展土地承包经营权确权登记颁证，是对现有土地承包关系的进一步完善，不是推倒重来、打乱重分，不能借机调整或收回农户承包地。要以现有承包台账、合同、证书为依据确认承包地归属。对个别村部分群众要求调地的，按照法律法规和政策规定，慎重把握、妥善处理。对于确因自然灾害毁损等原因，需要个别调整的，应当按照法定条件和程序调整后再予确权。
（二）坚持以确权确地为主。土地承包经营权确权，要坚持确权确地为主，总体上要确地到户，从严掌握确权确股不确地的范围，坚持农地农用。对农村土地已经承包到户的，都要确权到户到地。实行确权确股不确地的条件和程序，由省级人民政府有关部门作出规定，切实保障农民土地承包权益。不得违背农民意愿，行政推动确权确股不确地，也不得简单地以少数服从多数的名义，强迫不愿确股的农民确股。
（三）坚持依法依规有序操作。按照物权法定精神，严格执行《物权法》、《农村土地承包法》、《土地管理法》等法律法规和政策规定，按照农业部制发的相关规范和标准，开展土地承包经营权调查，完善承包合同，建立登记簿，颁发权属证书，确保登记成果完整、真实、准确。对确权登记颁证中的争议，有法律政策规定的，依法依政策进行调处。对于一些疑难问题，在不违背法律政策精神的前提下，通过民主协商妥善处理。权属争议未解决的，不进行土地承包经营权确权登记颁证。加强土地承包经营权确权登记颁证成果的保密管理，保护土地承包权利人的隐私。
（四）坚持以农民群众为主体。农民群众主动参与、积极配合是搞好土地承包经营权确权登记颁证的关键。要做深入细致的宣传、动员和解释工作，让农民充分了解确权登记颁证工作的目的、意义、作用和程序要求，充分发挥农民群众的主体作用，变“要我确权”为“我要确权”。特别要注意组织老党员、老干部参与确权登记颁证工作，充分发挥他们熟悉情况、调解纷争的积极作用。村组集体的土地承包经营权确权登记颁证方案，要在本集体成员内部充分讨论，达成一致，切实做到农民的事让农民自己做主。承包地块面积、四至等表格材料要经过农户签字认可。对于外出不在家的农户，要采取多种方式及时通知到户到人，充分保障其知情权、选择权、决策权。
（五）坚持进度服从质量。土地承包经营权确权登记颁证是长久大计，不能怕麻烦、图省事，必须做细做实，确保质量。各地要根据实际，统筹安排资源，科学把握进度，分期分批，积极稳妥推进。先抓好试点，及时发现问题，找到解决办法，然后在总结经验的基础上逐步扩大范围，不搞齐步走，不强求百分之百。要实行全程质量控制，把握关键环节，守好质量关口。
（六）坚持实行地方分级负责。按照中央要求，地方各级尤其是县乡两级对本行政区域内的土地承包经营权确权登记颁证工作全面负责。要强化属地管理，层层落实责任。省级主要承担组织领导责任；地市级主要承担组织协调责任；县乡两级主要承担组织实施责任，是开展土地承包经营权确权登记颁证工作的关键主体，领导要亲自挂帅、精心组织、全面落实。
四、进一步抓好重点任务
开展农村土地承包经营权确权登记颁证，核心是确权，重点在登记，关键在权属调查，各地要从实际出发，一个环节一个环节地做好工作。
（一）开展土地承包档案资料清查。依据农村土地所有权确权登记发证材料、土地承包方案、承包台账、承包合同、承包经营权证书等相关权属档案资料进行清查整理、组卷，按要求进行补建、修复和保全，摸清承包地现状，查清承包地块的名称、坐落、面积、四至、用途、流转等原始记载；摸清农户家庭承包状况，收集、整理、核对承包方代表、家庭成员及其变动等信息。有条件的地方，可以把档案清查、整理与土地承包管理信息化结合起来，推进土地承包原始档案管理数字化。
（二）开展土地承包经营权调查。对农村集体耕地开展土地承包经营权调查，查清承包地权利归属。重点是做好发包方、承包方和承包地块调查，如实准确填写发包方调查表、承包方调查表、承包地块调查表，制作调查结果公示表和权属归户表。以农村集体土地所有权确权登记结果为基础，以第二次全国土地调查成果为依据，充分利用现有的图件、影像等数据，绘制工作底图、调查草图，采用符合标准规范、农民群众认可的技术方法，查清农户承包地块的面积、四至、空间位置，制作承包地块分布图。调查成果经审核公示确认，作为土地承包经营权确实权的现实依据。对公示内容有异议的，进行补测核实。
（三）完善土地承包合同。根据公示确认的调查成果，完善土地承包合同，作为承包户取得土地承包经营权的法定依据。对没有签订土地承包合同的，要重新签订承包合同；对承包合同丢失、残缺的，进行补签、完善。实际承包面积与原土地承包合同、权属证书记载面积不一致的，要根据本集体通过的土地承包经营权确权登记颁证方案进行确权。属于原承包地块四至范围内的，原则上应确权给原承包农户。未经本集体成员协商同意，不得将承包方多出的承包面积转为其他方式承包并收取承包费。土地承包合同记载期限应以当地统一组织二轮延包的时点起算，承包期为30年，本轮土地承包期限届满，按届时的法律和保持现有土地承包关系稳定并长久不变的政策规定执行。
（四）建立健全登记簿。根据这次确权登记颁证完善后的承包合同，以承包农户为基本单位，按照一户一簿原则，明确每块承包地的范围、面积及权利归属，由县级人民政府农村经营管理机构建立健全统一规范的土地承包经营权登记簿，作为今后不动产统一登记的基础依据。登记簿应当记载发包方、承包方的姓名、地址，承包共有人，承包方式，承包地块的面积、坐落、界址、编码、用途、权属、地类及是否基本农田，承包合同编号、成立时间、期限，权利的内容及变化等。已经建立登记簿的，补充完善相关登记信息；未建立的，要抓紧建立。承包农户自愿提出变更、注销登记申请的，经核实确认后，予以变更或注销，并在登记簿中注明。
（五）颁发土地承包经营权证书。根据完善后的土地承包合同和建立健全的土地承包经营权登记簿，在确保信息准确无误、责任权利明确的基础上，按规定程序和修订后的土地承包经营权证书样本，向承包方颁发土地承包经营权证书，原已发的土地承包经营权权属证书收回销毁。承包经营权证书载明的户主或共有人，要体现男女平等的原则，切实保护妇女土地承包权益。实行确权确股不确地的，也要向承包方颁发土地承包经营权证书，并注明确权方式为确权确股；承包方有意愿要求的，发包方可以向承包方颁发农村集体的土地股权证。为与不动产统一登记工作衔接，今后可按照“不变不换”的原则，承包农户可以自愿申请、免费换取与不动产统一登记相衔接的证书，避免工作重复和资金浪费。抓紧研究制定统一的不动产登记簿册和权属证书办法，在条件具备时实施。
（六）推进信息应用平台建设。充分利用现有资源，完善、建立中央与地方互联互通的土地承包经营权信息应用平台，并以县级为单位建立土地承包经营权确权登记颁证数据库和土地承包经营权登记业务系统，实现土地承包合同管理、权属登记、经营权流转和纠纷调处等业务工作的信息化，避免重复建设和各自为政。以县级土地承包经营权确权登记结果和现有资源为基础，逐级汇总，完善、建立中央和省地县四级土地承包经营权确权登记颁证数据汇总和动态管理制度。研究制定土地承包经营权登记业务系统与不动产登记信息平台的数据交换协议，与不动产登记信息平台实现信息共享。
(七) 建立健全档案管理制度。土地承包经营权确权登记颁证过程中形成的文字、图表、声像、数据等文件材料，是对国家、社会有保存价值的重要凭证和历史记录。各地要按照农业部、国家档案局制发的《农村土地承包经营权确权登记颁证档案管理办法》，坚持统一领导、分级实施、分类管理、集中保管的原则，认真做好土地承包经营权确权档案的收集、整理、鉴定、保管、编研和利用等工作。档案管理工作应当与土地承包经营权确权登记颁证工作同步部署、实施、检查和验收，做到组织有序、种类齐全、保管安全，确保管有人、存有地、查有序。
五、进一步加强组织领导
农村土地承包经营权确权登记颁证事关重大，各地要强化组织领导，确保各项工作稳步推进，把好事办好。
（一）健全工作机制。各地要按照中央要求，建立健全党委政府统一领导、部门分工协作、群众广泛参与的工作机制，统筹协调，合力推进。各有关部门要按照当地党委政府的任务分工，认真履行好职责。农业部门承担牵头职责，负责综合协调、组织实施和工作指导；财政部门负责根据实际需要统筹安排相关资金，加强资金监管；国土资源部门负责免费提供最新的全国土地调查和农村集体土地所有权确权登记等成果，并配合做好土地承包经营权确权登记颁证与不动产登记工作的有效衔接；农村工作综合部门负责研究有关政策；法制工作部门负责研究完善有关法律法规；档案部门负责指导土地承包档案管理。要加强村组土地承包经营权确权登记颁证工作的组织领导，切实发挥农村基层党组织、村委会和农村集体经济组织的职能作用，动员和组织广大农民群众积极参与到土地承包经营权确权登记颁证工作中。
（二）加大宣传培训。采取多种形式，利用各种媒介，生动形象地开展宣传活动，引导和营造稳步推进土地承包经营权确权登记颁证工作的良好舆论氛围和工作环境。根据当地实际，编印土地承包经营权确权登记颁证的明白纸、宣传册，解读政策，澄清疑惑，明确要求。创新宣传方式方法，把贴标语、刷宣传栏、写公开信等传统手段与电视、电话、广播、网络等现代手段相结合，融合群众喜闻乐见的现场解答、戏曲表演等手段，扩大宣传范围，提高宣传效果。加强培训，形成具有专业素质的政策指导队伍、现场操作队伍。要制定培训计划，编印培训教材，培养师资，分层次、分对象开展培训。创新培训方式，把专家讲解和现场教学有机结合，提高培训的针对性和实用性，确保广大基层干部和相关技术人员得到必要的培训。
（三）严格资金管理。土地承包经营权确权登记颁证工作经费纳入地方财政预算，中央财政给予补助。各地要切实强化土地承包经营权确权登记颁证工作经费管理，严格执行预算法律法规及财政资金管理规定，努力降低工作成本，确保资金使用安全、高效。
（四）探索创新解决问题的方式方法。鼓励各地从实际出发，探索解决土地承包经营权确权登记颁证工作遇到的困难和问题。深入基层，深入群众，深入实际，开展调查研究，及时掌握和反映土地承包经营权确权登记颁证工作出现的新情况、新问题。认真总结试点中各地创造的好做法、好经验，加强交流学习，更好地指导面上工作。对于苗头性、倾向性和具有共性的问题，要在深入研究和广泛论证的基础上，提出政策建议，涉及全国性的重大政策要及时请示。对局部性的问题，鼓励各地按照 “一村一策”或“一事一议”的办法，通过实行差异化、区别性的措施予以解决。具体到一个村，要注意依靠群众，用群众接受的办法解决问题。
（五）强化监督检查。建立健全土地承包经营权确权登记颁证工作情况报告、监督检查和成果验收制度。认真执行土地承包经营权确权登记颁证工作进展情况定期上报规定，定期通报各地工作进展情况。加强检查监督和情况调度，及时掌握工作进展情况，对发现的问题及时提出处理意见。研究制定土地承包经营权确权登记颁证成果检查验收办法。土地承包经营权确权登记颁证任务完成后，原则上由县级组织自查，地市级组织核查，省级组织验收，具体由各省确定。全国将适时组织抽查，工作整体完成后向党中央、国务院报告。
各省（区、市）要按照本意见的要求制定具体的实施方案，并报农业部备案。工作中遇到的困难和问题及时报告。
农业部 中央农村工作领导小组办公室 财政部
国土资源部 国务院法制办 国家档案局
2015年1月27日
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